{"id":40,"date":"2005-01-20T11:58:25","date_gmt":"2005-01-20T10:58:25","guid":{"rendered":"http:\/\/soerenkern.com\/web\/?p=40"},"modified":"2014-09-08T22:21:56","modified_gmt":"2014-09-08T21:21:56","slug":"%c2%bfes-posible-reformar-la-onu","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/soerenkern.com\/web\/2005\/01\/20\/%c2%bfes-posible-reformar-la-onu\/","title":{"rendered":"\u00bfEs posible reformar la ONU?"},"content":{"rendered":"

\"un-lebanon.jpg\"<\/a><\/p>\n

El pasado 2 de diciembre, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, hizo p\u00fablico el esperado informe sobre la reforma interna de la organizaci\u00f3n.
\n<\/em><\/p>\n

\u00bfEs posible reformar la ONU?<\/strong><\/h3>\n

Soeren Kern | Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estrat\u00e9gicos | 20 de enero de 2005<\/p>\n

Resumen<\/strong><\/p>\n

El informe presentado por Kofi Annan el pasado 2 de diciembre propone una reestructuraci\u00f3n de la ONU con el prop\u00f3sito de que sea m\u00e1s eficaz y equitativa.<\/p>\n

Las numerosas propuestas presentadas cubren un amplio abanico tem\u00e1tico: desde la proliferaci\u00f3n nuclear hasta la amenaza de pandemias inminentes.<\/p>\n

Sin embargo, el grueso del debate sobre el futuro de la ONU gira en torno a la cuesti\u00f3n del poder e influencia de Estados Unidos.<\/p>\n

En efecto, el informe incluye propuestas cuyo objeto es contener el uso de la fuerza militar estadounidense.<\/p>\n

Ello jugar\u00e1 a favor de influyentes voces de la pol\u00edtica norteamericana en contra de la ONU, con el resultado de que ser\u00e1n muy pocas \u2013o ninguna\u2013 las propuestas que se llevar\u00e1n a cabo.<\/p>\n

An\u00e1lisis:<\/strong><\/p>\n

La ONU hace frente a la irrelevancia<\/em><\/strong><\/p>\n

El informe del Grupo de Alto Nivel de la ONU, titulado \u201cUn mundo m\u00e1s seguro: la responsabilidad que compartimos\u201d, constituye el proyecto m\u00e1s exhaustivo que se ha realizado en los 59 a\u00f1os de historia de la organizaci\u00f3n con el fin de introducir cambios. El informe ha sido elaborado por un grupo de 16 expertos independientes designados por el Secretario General, Kofi Annan, con objeto de evaluar las actuales amenazas con que debe enfrentarse el mundo, adem\u00e1s de recomendar los cambios que la ONU podr\u00eda llevar a cabo para combatirlas. El informe, de 95 p\u00e1ginas de extensi\u00f3n, recoge 101 propuestas para abordar seis \u00e1reas identificadas como los principales desaf\u00edos a la seguridad: la continuada pobreza y la degradaci\u00f3n del medio ambiente, las guerras civiles, los conflictos entre Estados, el terrorismo, la proliferaci\u00f3n de armas de destrucci\u00f3n masiva y la delincuencia organizada.<\/p>\n

La mayor parte de la atenci\u00f3n ha reca\u00eddo en la propuesta de ampliaci\u00f3n (que no implica reforma) del Consejo de Seguridad de la ONU, aumentando de 15 a 24 el n\u00famero de pa\u00edses que lo integran. El informe es m\u00e1s pragm\u00e1tico que atrevido al sugerir dos modelos de ampliaci\u00f3n: uno contempla seis nuevos miembros permanentes y tres miembros no-permanentes adicionales; el otro dar\u00eda al Consejo de Seguridad nueve puestos nuevos, todos ellos no-permanentes. No obstante, ninguna de las dos opciones ampliar\u00eda el poder de veto m\u00e1s all\u00e1 de los cinco actuales miembros permanentes (P5) del Consejo de Seguridad, una cuesti\u00f3n que sin duda alguna agudizar\u00e1 el debate en la Asamblea General.<\/p>\n

Los candidatos a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad ampliado ya se est\u00e1n preparando: Brasil, Alemania, India y Jap\u00f3n han acordado entre s\u00ed que todos ellos deber\u00edan ser miembros permanentes. Ahora bien, cada uno cuenta con oponentes, y los pa\u00edses excluidos no estar\u00e1n satisfechos. Tanto Argentina como M\u00e9xico cuestionan el hecho de que Brasil deba ser el representante de Am\u00e9rica Latina en el Consejo. Pakist\u00e1n, como era de esperar, tiene dudas sobre la reivindicaci\u00f3n de la India, mientras que China y Corea del Sur cuestionan en igual medida la demanda de Jap\u00f3n. A Italia le preocupa que Alemania pase a ser miembro permanente, puesto que entonces Italia se convertir\u00eda en el \u00fanico pa\u00eds europeo importante sin un puesto permanente. El Grupo exige un equilibrio geogr\u00e1fico; ahora bien, \u00bfqu\u00e9 pa\u00eds deber\u00eda representar el mundo musulm\u00e1n? \u00bfY qu\u00e9 sucede con \u00c1frica? \u00bfY por qu\u00e9 China deber\u00eda tener derecho de veto si India no lo tiene? En efecto, no cabe ninguna duda de que los intentos por reformar el Consejo de Seguridad reavivar\u00e1n eternas rivalidades nacionales y regionales; teniendo en cuenta la susceptibilidad pol\u00edtica que despierta la ampliaci\u00f3n, es posible que ning\u00fan cambio llegue a ser viable.<\/p>\n

En cualquier caso, tras la invasi\u00f3n de Irak por parte de EEUU sin la aprobaci\u00f3n de la ONU, el debate sobre la credibilidad del Consejo de Seguridad va mucho m\u00e1s all\u00e1 de la cuesti\u00f3n de la representaci\u00f3n adecuada, centr\u00e1ndose en la capacidad del Consejo de Seguridad para frenar el poder de EEUU. A tal efecto, el informe propone llevar la doctrina de lo que denomina \u201cactuar anticipadamente en leg\u00edtima defensa\u201d (que incluye evitar y prevenir) al terreno de la seguridad colectiva autorizada por la ONU. El Grupo sostiene que, en el futuro, si existen buenos argumentos para llevar a cabo una acci\u00f3n militar preventiva, habr\u00eda que presentarlos ante el Consejo de Seguridad. Si \u00e9ste rechaza la autorizaci\u00f3n de un ataque, entonces, seg\u00fan explica el informe, los pa\u00edses tendr\u00e1n que utilizar la persuasi\u00f3n, la negociaci\u00f3n, la disuasi\u00f3n y la contenci\u00f3n. El Grupo, en un claro mensaje post-Irak dirigido a los EEUU afirma: \u201cA quienes dicha respuesta suscita impaciencia hay que decirles que, en un mundo lleno de posibles amenazas, el riesgo para el orden mundial simplemente es demasiado elevado como para aceptar la legitimidad de la acci\u00f3n preventiva unilateral\u201d. Cualquier presidente estadounidense rechazar\u00eda este tipo de palabrer\u00eda bienintencionada. Es m\u00e1s, las consideraciones pol\u00edticas de car\u00e1cter nacional garantizan que EEUU continuar\u00e1 insistiendo en que sus propios intereses tengan prioridad sobre el derecho internacional.<\/p>\n

Con todo, el obst\u00e1culo clave para llevar a cabo una verdadera reforma de la ONU sigue siendo el mismo: el veto decisivo \u2013un \u00fanico voto de bloqueo que tenga m\u00e1s peso que cualquier mayor\u00eda\u2013 al que los P5 ni renunciar\u00e1n ni estar\u00e1n dispuestos a compartir. Si bien actualmente las decisiones del Consejo de Seguridad se toman con arreglo al voto afirmativo de 9 de los 15 miembros, el poder de vetar cualquier decisi\u00f3n permite a los P5 no s\u00f3lo bloquear una acci\u00f3n que comprometa sus intereses sino que, adem\u00e1s, les sit\u00faa en una situaci\u00f3n privilegiada para recompensar a los amigos y castigar a los enemigos. No es probable que los P5 cedan su posici\u00f3n preeminente en la pol\u00edtica internacional. De hecho, el propio inter\u00e9s que representa el veto seguir\u00e1 determinando si el Consejo de Seguridad act\u00faa o no cuando se produzca la pr\u00f3xima crisis.<\/p>\n

Tambi\u00e9n existe otro factor que dif\u00edcilmente cambiar\u00e1: el papel fundamental que desempe\u00f1a EEUU en el \u00e9xito o fracaso de la ONU. Los sentimientos de EEUU hacia la ONU han sido realmente ambivalentes desde que se fundara la organizaci\u00f3n en 1945, y est\u00e1 claro que las nuevas propuestas de reforma los perpetuar\u00e1n. Adem\u00e1s, la incapacidad de Estados Unidos para llegar a convencer al Consejo de Seguridad de que aprobara una acci\u00f3n militar en Irak marc\u00f3 un momento decisivo en las relaciones entre EEUU y la ONU, haciendo que definitivamente muchos norteamericanos se volvieran en contra de la organizaci\u00f3n.<\/p>\n

De hecho, los detractores no han tardado en calificar las propuestas de reforma como otra quimera de la ONU. Adem\u00e1s, al hacer hincapi\u00e9 en el monumental esc\u00e1ndalo de Petr\u00f3leo por Alimentos como s\u00edmbolo de la incompetencia de la organizaci\u00f3n, han lanzado un feroz contraataque pol\u00edtico para desacreditar a la ONU y refutar el informe (que curiosamente carece de propuestas para abordar la negligencia de la organizaci\u00f3n). Tal y como observa una fuente de Washington: \u201cA la ONU le ha llegado su turno. Ahora le est\u00e1n pasando factura por no haber cooperado en Irak\u201d. En California, un grupo denominado Move America Forward ha lanzado una campa\u00f1a televisiva a favor de la expulsi\u00f3n de la ONU de EEUU. Y algunos miembros del Congreso han llegado incluso a exigir abiertamente la dimisi\u00f3n (resignation) del Secretario General. Por el momento, Annan dice que se ha \u201cresignado… a pasarlo bien\u201d. Tambi\u00e9n se ha comprometido a que este 2005 sea un \u201ca\u00f1o de cambios\u201d, pero parece poco probable que vaya a ser as\u00ed. Estados Unidos har\u00e1 la vida imposible a Annan, presion\u00e1ndole para que act\u00fae m\u00e1s como un secretario y menos como un general.<\/p>\n

EEUU y la ONU: \u00bfQu\u00e9 sali\u00f3 mal?<\/em><\/strong><\/p>\n

El nombre de \u201cNaciones Unidas\u201d fue acu\u00f1ado por el presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt. Se utiliz\u00f3 por primera vez en la \u201cDeclaraci\u00f3n de las Naciones Unidas\u201d de 1 de enero de 1942, cuando 26 pa\u00edses se comprometieron a proseguir juntos la lucha contra las potencias del Eje.<\/p>\n

Roosevelt se sinti\u00f3 decepcionado cuando en 1920 el Senado no ratific\u00f3 el ingreso de Estados Unidos en la Sociedad de Naciones y estaba resuelto a no repetir los errores del pasado. As\u00ed, comenz\u00f3 a planificar el orden internacional de la posguerra antes de que la guerra hubiera terminado. Cuando empez\u00f3 a emerger el nuevo orden, Roosevelt concibi\u00f3 una futura organizaci\u00f3n mundial arraigada en la realpolitik, gobernada por una hegemon\u00eda de cuatro grandes potencias: Estados Unidos, el Reino Unido, la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica y China, tambi\u00e9n conocidas como los \u201cCuatro Gendarmes\u201d.<\/p>\n

Roosevelt y sus asesores dividieron deliberadamente los derechos y funciones de los miembros mediante el establecimiento de una Asamblea General universal, que se encargar\u00eda de las funciones de car\u00e1cter m\u00e1s general, y de un Consejo de Seguridad restringido, que tendr\u00eda autoridad para mantener la paz y la seguridad. La unanimidad entre las grandes potencias constitu\u00eda un requisito previo para la intervenci\u00f3n. Se opt\u00f3 por este modelo para que contrastara con el Consejo de la Sociedad de Naciones, un comit\u00e9 ejecutivo general que asum\u00eda todas las funciones de la organizaci\u00f3n y que hab\u00eda fracasado en el terreno de la seguridad porque exig\u00eda el acuerdo un\u00e1nime entre todos los Estados.<\/p>\n

La \u00fanica cuesti\u00f3n que le quedaba por resolver a Roosevelt era si el futuro Consejo de Seguridad de la ONU podr\u00eda obligar a las tropas estadounidenses a luchar por la paz y la seguridad internacionales en contra de su voluntad. M\u00e1s concretamente, \u00bfreemplazar\u00eda la Carta de la ONU la constituci\u00f3n de EEUU? El veto americano en el Consejo de Seguridad fue dise\u00f1ado para garantizar que no fuera as\u00ed. Hacia el final de la guerra, representantes de 50 pa\u00edses se reunieron en San Francisco en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organizaci\u00f3n Internacional para redactar la Carta de las Naciones Unidas. La Carta se firm\u00f3 el 26 de de junio de 1945; el Senado de Estados Unidos la ratific\u00f3 dos semanas despu\u00e9s.<\/p>\n

Roosevelt no previ\u00f3 que, apenas un a\u00f1o m\u00e1s tarde, los pilares de la Carta de la ONU y la unanimidad de los P5 resultaron inviables debido a lo que se convertir\u00eda en los 40 a\u00f1os de la Guerra Fr\u00eda. As\u00ed, la primera reclamaci\u00f3n ante el Consejo de Seguridad, en marzo de 1946, se refer\u00eda a la crisis en Ir\u00e1n. Giraba en torno a la cuesti\u00f3n de si la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica retirar\u00eda sus tropas del norte de Ir\u00e1n seg\u00fan lo convenido previamente. En 1942, la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica y el Reino Unido hab\u00edan enviado tropas al norte y al sur de Ir\u00e1n, respectivamente, para bloquear un posible avance alem\u00e1n y proteger el petr\u00f3leo iran\u00ed. Las tropas deb\u00edan ser retiradas seis meses despu\u00e9s del fin de las hostilidades, pero transcurrido ese plazo todav\u00eda no se hab\u00eda hecho efectivo el cumplimiento del acuerdo.<\/p>\n

Aunque la crisis de Ir\u00e1n finalmente se resolvi\u00f3 en diciembre de 1946, r\u00e1pidamente le siguieron acusaciones sovi\u00e9ticas contra las potencias coloniales europeas. Cuando representantes sovi\u00e9ticos boicotearon la ONU, desde enero hasta agosto de 1950, su ausencia permiti\u00f3 la intervenci\u00f3n de las fuerzas militares de la ONU en Corea. El Consejo de Seguridad se hab\u00eda convertido en un campo de batalla para el conflicto este-oeste. No obstante, en lo concerniente a cuestiones fundamentales relacionadas con la Guerra Fr\u00eda, la ONU desempe\u00f1aba un papel totalmente secundario; su misi\u00f3n principal resid\u00eda en contener conflictos regionales y evitar que desencadenaran una confrontaci\u00f3n mayor entre Estados Unidos y la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica.<\/p>\n

Mientras tanto, el terremoto geopol\u00edtico denominado descolonizaci\u00f3n gener\u00f3 otros efectos imprevistos en las relaciones entre EEUU y la ONU. Con la resultante afluencia de Estados miembros que acababan de conseguir su independencia, el n\u00famero de pa\u00edses que integraban la ONU aument\u00f3 considerablemente, pasando de 51 miembros en 1945 a 114 en 1963. Ello cambi\u00f3 de forma radical el equilibrio de votos de la organizaci\u00f3n, as\u00ed como sus prioridades. Dada la manifiesta poca representaci\u00f3n que pose\u00eda la nueva mayor\u00eda de \u00c1frica y Asia, el acuerdo inicial entre \u201ccaballeros\u201d acerca de la distribuci\u00f3n geogr\u00e1fica de puestos no permanentes en el Consejo de Seguridad a favor de Europa y de Am\u00e9rica Latina dej\u00f3 de ser viable.<\/p>\n

A principios de la d\u00e9cada de los setenta, el denominado Tercer Mundo gozaba de una mayor\u00eda de voto en la Asamblea General, no temiendo utilizarla para apoyar causas a menudo radicales y antioccidentales. Ello contribuy\u00f3, m\u00e1s que cualquier otro factor, al continuo desencanto de Estados Unidos con la ONU. Agrup\u00e1ndose en bloques tales como el Movimiento No Alineado y el Grupo de los 77, el Tercer Mundo no s\u00f3lo abog\u00f3 por un \u201cnuevo orden econ\u00f3mico internacional\u201d neomarxista. Su campa\u00f1a para equiparar el sionismo con el racismo y otros prejuicios anti-israel\u00edes similares desencaden\u00f3 una creciente hostilidad en Washington, destruyendo el apoyo bipartidista del Congreso de EEUU, que hab\u00eda constituido uno de los principales pilares de la ONU. En opini\u00f3n de muchos norteamericanos, la ONU se hab\u00eda convertido en un s\u00f3rdido circo.<\/p>\n

De entre los aspectos positivos destaca el hecho de que la Guerra Fr\u00eda impidi\u00f3 el resurgimiento del aislacionismo de EEUU. De hecho, la amenaza sovi\u00e9tica dio lugar a una nueva forma de internacionalismo norteamericano, incluyendo la consolidaci\u00f3n de alianzas de seguridad como la OTAN, que hoy en d\u00eda se aproxima mucho m\u00e1s que la ONU al concepto original de Roosevelt sobre seguridad colectiva (de hecho, el modelo de la OTAN en Kosovo sugiere que en el mundo real, cuando el Consejo de Seguridad no puede llegar a un acuerdo sobre la intervenci\u00f3n, los Estados pueden elegir entre intervenir de manera independiente, o no actuar en absoluto). Adem\u00e1s, EEUU nunca regresar\u00e1 al aislacionismo cl\u00e1sico de George Washington que recomendaba mantenerse lejos de \u201calianzas y enredos\u201d. Al contrario, seguir\u00e1 aceptando compromisos internacionales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos y militares sin precedentes en su historia. No obstante, esta implicaci\u00f3n se basa en el supuesto de que otros pa\u00edses procedan seg\u00fan lo que diga EEUU.<\/p>\n

Algunos analistas arguyen que el final de la Guerra Fr\u00eda dio lugar a una nueva forma de aislacionismo estadounidense conocido como unilateralismo. Pero EEUU se incorpor\u00f3 a la era de la post-Guerra Fr\u00eda con una actitud claramente multilateralista. El presidente George H.W. Bush habl\u00f3 de \u201cun nuevo orden mundial\u201d y la secretaria de Estado de EEUU, Madeleine Albright, habl\u00f3 de un \u201cmultilateralismo afirmativo\u201d. El \u00e9xito de la operaci\u00f3n \u201cTormenta del Desierto\u201d contra Irak hab\u00eda demostrado que cuando se trataba de cuestiones cruciales, el Consejo de Seguridad de la ONU pod\u00eda acordar tomar medidas. Esta \u00e9poca dorada de la organizaci\u00f3n se caracteriz\u00f3 por una proliferaci\u00f3n de misiones de la ONU por todo el mundo. Por otra parte, entre 1990 y 2000, el Consejo de Seguridad, guiado por EEUU, comprometi\u00f3 a la ONU a implicarse en m\u00e1s de 20 operaciones de mantenimiento de paz, incluyendo, entre otros pa\u00edses, Angola, Bosnia, Camboya, Georgia, Hait\u00ed, Mozambique, Somalia y otros. Esta cifra excede el n\u00famero total de operaciones emprendidas en los 45 a\u00f1os anteriores.<\/p>\n

Ahora bien, el rendimiento de la ONU durante el per\u00edodo de \u201cmultilateralismo afirmativo\u201d de la d\u00e9cada de los noventa fue muy irregular. Tres de sus nuevas operaciones \u2013Bosnia, Ruanda y Somalia\u2013 se tradujeron en espectaculares fracasos. Estas intervenciones resultaron inviables porque difer\u00edan considerablemente de los tradicionales mandatos de las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU durante la Guerra Fr\u00eda. Dichas misiones no permit\u00edan el uso de la fuerza y normalmente guardaban relaci\u00f3n con conflictos entre Estados que consent\u00edan la intervenci\u00f3n de la organizaci\u00f3n. En cambio, las misiones post-Guerra Fr\u00eda eran armadas y conllevaban alcanzar acuerdos, no con Estados, sino con clanes, facciones o se\u00f1ores de la guerra, a menudo en el marco de un solo pa\u00eds. Asimismo, el consenso pol\u00edtico sobre cuestiones conflictivas, como Bosnia \u2013y ahora Irak\u2013, sol\u00eda ser tan dif\u00edcil de mantener en el Consejo de Seguridad que sus resoluciones se convert\u00edan en inadecuadas e ineficaces.<\/p>\n

En este contexto, la intervenci\u00f3n en Somalia constituy\u00f3 un punto de inflexi\u00f3n para la ONU; para EEUU, el episodio marc\u00f3 el final del \u201cmultilateralismo afirmativo\u201d a trav\u00e9s de dicha instituci\u00f3n. A ra\u00edz de los subsiguientes fracasos en Bosnia y Ruanda, la credibilidad de la ONU como una fuerza pr\u00e1ctica para la paz y la seguridad se redujo hasta casi convertirse en irrelevante. La incapacidad del Consejo de Seguridad para alcanzar un consenso sobre Irak fue una acusaci\u00f3n definitiva de multilateralismo disfuncional. En un mundo en el que EEUU es la principal potencia pol\u00edtica, militar y econ\u00f3mica, muchos norteamericanos se atrever\u00edan a afirmar que una hegemon\u00eda estadounidense ben\u00e9vola ahorrar\u00eda muchos problemas y probablemente resultar\u00eda m\u00e1s eficiente que cualquier forma de acci\u00f3n internacional.<\/p>\n

El d\u00eda en que EEUU invadi\u00f3 Irak, en febrero de 2003, Richard Perle, un destacado asesor neoconservador del Pent\u00e1gono, escribi\u00f3 un art\u00edculo para The Guardian en el que celebraba el fin de la \u201cfantas\u00eda de la ONU como la base de un nuevo orden mundial\u201d. En su opini\u00f3n, confiar en el Consejo de Seguridad para asegurar el orden mundial y el derecho internacional era \u201cuna idea peligrosamente err\u00f3nea que conduce inexorablemente a poner importantes decisiones morales, e incluso existenciales y pol\u00edtico-militares, en manos de pa\u00edses como Siria, Camer\u00fan, Angola, Rusia, China y Francia\u201d.<\/p>\n

Reconociendo esta derivaci\u00f3n hacia la \u201cirrelevancia\u201d, Annan declar\u00f3 que la ONU hab\u00eda llegado \u201ca una bifurcaci\u00f3n\u201d, afirmando que \u201c\u00e9ste puede ser un momento no menos decisivo que cuando se fundaron las Naciones Unidas en 1945\u201d. As\u00ed, emplaz\u00f3 a su comisi\u00f3n independiente a redactar un proyecto para la introducci\u00f3n de cambios.<\/p>\n

\u00bf\u201cSuper-Size Me\u201d?<\/em><\/strong><\/p>\n

En octubre de 1947, s\u00f3lo dos a\u00f1os despu\u00e9s de la ratificaci\u00f3n de la Carta de la ONU, el Senado de EEUU elabor\u00f3 un informe sobre la ONU en el que se evidenciaban serios problemas de solapamiento, duplicaci\u00f3n de labores, d\u00e9bil coordinaci\u00f3n, proliferaci\u00f3n de documentos y de mandatos y una remuneraci\u00f3n excesivamente generosa del personal. Desde entonces, tales problemas han conformado la base de la agenda de reforma.<\/p>\n

As\u00ed, la reforma se ha convertido en uno de los cometidos principales del sistema de la ONU. Numerosas comisiones independientes, estudios gubernamentales y acad\u00e9micos independientes han sugerido centenares de propuestas, estudios de gesti\u00f3n, revisiones de pol\u00edticas e ideas para emprender la reforma, todo ello con el prop\u00f3sito de que la ONU funcione mejor, decida m\u00e1s justamente o modifique su mandato. En realidad, cada d\u00e9cada, la ONU ha intentado llevar a cabo importantes cambios organizativos: 1953-1956, 1964-1966, 1974-1977, 1985-1986, 1992-1996, 1998-2000 y 2002-presente. Las cuestiones financieras, administrativas y de personal han sido objeto de tantas campa\u00f1as de reforma y de recortes de gastos a lo largo del tiempo, que, seg\u00fan una fuente de la ONU, la reforma m\u00e1s \u00fatil consistir\u00eda en declarar una moratoria de la propia reforma, de modo que los empleados de la ONU pudieran regresar a las tareas que les han sido encomendadas.<\/p>\n

Las reformas m\u00e1s dif\u00edciles de emprender son las que exigen enmiendas de la Carta de las Naciones Unidas. Ello obedece a que los P5 situaron muy alto el list\u00f3n pol\u00edtico para la introducci\u00f3n de modificaciones. Argumentando que su unidad era fundamental para que la ONU obtuviera mejores resultados que la Sociedad de Naciones, los P5 insistieron en tener derechos de veto individuales sobre cualquier enmienda de la Carta. Como resultado de ello, desde el a\u00f1o 1945, \u00e9sta s\u00f3lo se ha enmendado en tres ocasiones: el Consejo de Seguridad se ha ampliado una vez, y el Consejo Econ\u00f3mico y Social dos veces. En la pr\u00e1ctica, ha resultado casi imposible una mayor ampliaci\u00f3n del Consejo de Seguridad y\/o su diversificaci\u00f3n.<\/p>\n

Ahora bien, los partidarios de ampliar el n\u00famero y la extensi\u00f3n geogr\u00e1fica de los miembros permanentes tienen que enfrentarse a un dilema: \u00bfdeber\u00edan los miembros permanentes adicionales, en nombre de la equidad, recibir el mismo poder de veto que \u2013seg\u00fan opinan los cr\u00edticos\u2013 tanto est\u00e1 debilitando el trabajo del Consejo de Seguridad? \u00bfAcaso un Consejo de Seguridad integrado por ocho o diez miembros permanentes no estar\u00eda incluso m\u00e1s limitado en t\u00e9rminos de d\u00f3nde poder actuar? \u00bfAcaso no ser\u00eda el denominador com\u00fan para la intervenci\u00f3n del Consejo de Seguridad incluso menor en la mayor\u00eda de los casos? \u00bfLa par\u00e1lisis pol\u00edtica resultante mejorar\u00eda realmente la credibilidad del Consejo de Seguridad y servir\u00eda a los intereses m\u00e1s amplios del multilateralismo?<\/p>\n

EEUU ha manifestado en repetidas ocasiones que desea un cambio en el comportamiento del Consejo de Seguridad \u2013m\u00e1s que una ampliaci\u00f3n del n\u00famero de pa\u00edses que lo integran\u2013, con el fin de preservar y mejorar su credibilidad. En efecto, la ampliaci\u00f3n el Consejo de Seguridad no resolver\u00e1 su debilidad principal, que consiste en depender casi de forma exclusiva del poder militar de EEUU. El presidente George W. Bush, en su discurso a la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2002 afirm\u00f3: \u201cCreamos el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con el fin de que \u2013a diferencia de lo que ocurr\u00eda con la Sociedad de Naciones\u2013 nuestras deliberaciones fuesen algo m\u00e1s que simples conversaciones y que las resoluciones que tom\u00e1ramos fuesen, tambi\u00e9n, algo m\u00e1s que meros deseos\u201d. Posteriormente a\u00f1adi\u00f3: \u201cel objetivo de la ONU y de otras instituciones debe ser el de garantizar la seguridad colectiva, en lugar de mantener un debate interminable\u201d. Asimismo, advirti\u00f3 del peligro que corr\u00eda la ONU de convertirse en una organizaci\u00f3n irrelevante.<\/p>\n

\u00bfNaciones Unidas contra Israel?<\/em><\/strong><\/p>\n

En muchos sentidos, la ONU no ha colmado las esperanzas de sus fundadores, y no por causa de su personal, sino de sus miembros. Otorgar la misma validez a las opiniones de los pa\u00edses democr\u00e1ticos que a las de aqu\u00e9llos que no son democr\u00e1ticos crea una tensi\u00f3n inherente que socava una toma de decisiones eficaz. Uno de los principales factores que determina los fracasos de la ONU es el hecho de que est\u00e9 integrada por reg\u00edmenes desp\u00f3ticos que violan sistem\u00e1ticamente los principios fundacionales de la organizaci\u00f3n. Igualmente, seg\u00fan el prestigioso think-tank con sede en Washington, Freedom House, s\u00f3lo se consideran democr\u00e1ticos 85 de los 191 pa\u00edses representados en la ONU. Por si eso no bastara, en agosto de 2002, Siria, que el Departamento de Estado de EEUU considera como Estado patrocinador del terrorismo, asumi\u00f3 la presidencia del Consejo de Seguridad.<\/p>\n

Donde el fracaso del ideal de Roosevelt se hace m\u00e1s manifiesto es en la obsesi\u00f3n de la ONU con Israel. Si bien Israel fue creado por la ONU y es la \u00fanica democracia en Oriente Medio, la ONU se ha convertido en un foro para los ataques implacables contra Israel y el nacionalismo jud\u00edo. \u00c9sta es la principal raz\u00f3n por la que tantos norteamericanos desestiman la legitimidad de la instituci\u00f3n e intentan en\u00e9rgicamente amortiguar su influencia. Obviamente, las pol\u00edticas de Israel constituyen un blanco leg\u00edtimo para la cr\u00edtica en toda regla. No obstante, la situaci\u00f3n ha alcanzado unas proporciones absurdas: hay 22 miembros de la Liga \u00c1rabe, 56 miembros de la Conferencia Isl\u00e1mica (que defienden el terrorismo como derecho) y 106 pa\u00edses no democr\u00e1ticos. Esta mayor\u00eda autom\u00e1tica en la ONU se ha explotado hasta el punto de que el 40% de las resoluciones votadas cada a\u00f1o por la Asamblea General condenan a Israel. Ello impuls\u00f3 al Departamento de Estado a advertir en septiembre de 2004 que EEUU comenzar\u00eda a bloquear tales resoluciones. Actualmente, algunos miembros del Congreso de EEUU est\u00e1n haciendo un llamamiento para que las naciones democr\u00e1ticas organicen un \u201ccaucus democr\u00e1tico\u201d en el seno de la ONU, que directamente pasara por encima de la Asamblea General. Tambi\u00e9n hay quienes est\u00e1n impulsando la creaci\u00f3n de una Comunidad de Democracias como sustituto de la propia ONU.<\/p>\n

El hecho de practicar una pol\u00edtica de doble rasero con Israel tambi\u00e9n constituye la regla y no la excepci\u00f3n en la Comisi\u00f3n de los Derechos Humanos (CDH) de la ONU. Algunos de los reg\u00edmenes m\u00e1s crueles del mundo est\u00e1n representados de forma desproporcionada entre los 53 pa\u00edses que integran la CDH. Durante los \u00faltimos 40 a\u00f1os, casi el 30% de las resoluciones aprobadas por la CDH para condenar Estados espec\u00edficos han ido dirigidas a Israel, que tambi\u00e9n se distingue por ser el \u00fanico Estado al que la Comisi\u00f3n ha dedicado un apartado completo en su agenda. En presentaciones a la CDH, los delegados palestinos han ideado en m\u00e1s de una ocasi\u00f3n nuevas variantes del \u201clibelo de sangre\u201d o \u201ccrimen ritual\u201d de la Edad Media, acusando a los israel\u00edes de, por ejemplo, tener que matar a \u00e1rabes para observar adecuadamente el Yom Kippur, as\u00ed como de inyectar sangre con el virus del Sida a ni\u00f1os palestinos. En este contexto, Annan ha reprobado a la CDH por crear \u201cun d\u00e9ficit de legitimidad que siembra dudas con respecto a la reputaci\u00f3n global de la ONU\u201d.<\/p>\n

Sin embargo, a los ojos de muchos norteamericanos, la Asamblea General ha perdido toda su credibilidad al negarse a adoptar una clara postura contra la tragedia que se est\u00e1 desarrollando en la regi\u00f3n de Darfur, en Sud\u00e1n. El embajador estadounidense ante la ONU, John Danforth, indignado porque la Asamblea General no hab\u00eda aprobado una resoluci\u00f3n cr\u00edtica sobre los abusos de los derechos humanos en Darfur, present\u00f3 su dimisi\u00f3n cinco meses despu\u00e9s de haber ocupado su cargo. \u201cMe preocupa que la Asamblea General sea esencialmente un lugar donde 191 pa\u00edses formulan declaraciones que no resultan muy \u00fatiles para la resoluci\u00f3n de problemas a nivel mundial\u201d, afirm\u00f3 Danforth. El ex senador estadounidense estaba indignado \u201cporque tenemos que trabajar muy duramente para plasmar tales declaraciones en un lenguaje que pueda contar con el apoyo de todo el mundo, y al final no conseguimos nada claro y rotundo\u201d, a\u00f1adi\u00f3 el embajador Abdallah Baali de Argelia, presidente del Consejo de Seguridad. Un comentarista estadounidense resumi\u00f3 el clima bipartidista existente en Washington: \u201cactualmente, la ONU est\u00e1 dominada por naciones del Tercer Mundo cuyos valores son tan distintos de los nuestros que ni tan siquiera se opondr\u00e1n al genocidio que se est\u00e1 perpetrando en Sud\u00e1n\u201d.<\/p>\n

La reforma de la ONU y los intereses de Estados Unidos<\/em><\/strong><\/p>\n

El unilateralismo ha emergido como la cuesti\u00f3n m\u00e1s conflictiva de la pol\u00edtica internacional. Muchos analistas establecen un v\u00ednculo entre el unilateralismo norteamericano y la aparici\u00f3n de la unipolaridad al final de la Guerra Fr\u00eda. Sin embargo, los mandatos al t\u00e9rmino de la Guerra Fr\u00eda de George H.W. Bush y Bill Clinton estuvieron marcados por el activismo multilateral en la econom\u00eda, el control de armamento y la no proliferaci\u00f3n, as\u00ed como por otras cuestiones relativas al orden mundial que nunca antes se hab\u00edan dado en la historia.<\/p>\n

El acercamiento de EEUU al unilateralismo comenz\u00f3 a mediados de la d\u00e9cada de los noventa, cuando los europeos empezaron a oponerse a un modelo concreto de multilateralismo norteamericano que, en su opini\u00f3n, promov\u00eda los intereses de la unipolaridad. El modelo rival de multilateralismo europeo intenta restablecer la multipolaridad. En efecto, el modelo de multilateralismo europeo intenta poner a las instituciones multilaterales en contra del poder principal con objeto de desafiar su hegemon\u00eda. La oposici\u00f3n de EEUU a esta clase de multilateralismo adopta la forma del unilateralismo.<\/p>\n

Por ejemplo, los europeos se cuestionan por qu\u00e9 EEUU se opone a la Corte Penal Internacional (CPI). EEUU se pregunta por qu\u00e9 la CPI, que no ha sido aprobada por el Consejo de Seguridad de la ONU y es rechazada por los tres pa\u00edses m\u00e1s grandes del mundo (China, India y EEUU) deber\u00eda ser considerada como multilateral. \u00bfAcaso es justo tildar de unilateralista a un Estado que \u00fanicamente est\u00e1 ejercitando su derecho soberano tradicional a no firmar tal tratado?<\/p>\n

Por otra parte, mientras que el unilateralismo estadounidense suele relacionarse con un ataque a la ONU, muchos de los supuestos defensores del multilateralismo adoptan un enfoque esencialmente t\u00e1ctico con respecto a dicha instituci\u00f3n, socavando as\u00ed su autoridad y eficacia. As\u00ed, muchas negociaciones multilaterales se han convertido en sustitutos de campos de batalla a trav\u00e9s de los cuales las potencias intermedias intentan debilitar el poder e influencia de EEUU.<\/p>\n

Como resultado de ello, durante largo tiempo numerosos pa\u00edses han visto frustradas sus ambiciones de ingresar en un Consejo de Seguridad ampliado debido a la oposici\u00f3n de EEUU a la ampliaci\u00f3n. Adem\u00e1s, la evidencia proporcionada por el Departamento de Estado de EEUU corrobora que la ampliaci\u00f3n del Consejo de Seguridad socavar\u00eda los intereses de EEUU. En informes presentados regularmente ante el Congreso de EEUU, el Departamento de Estado identifica una serie de \u201ccuestiones importantes\u201d que guardan relaci\u00f3n con las prioridades de la pol\u00edtica exterior de EEUU, y registra c\u00f3mo ha votado cada pa\u00eds en la ONU con respecto a tales cuestiones. Por lo general, coincidiendo con sus votos, los candidatos que aspiran a conseguir un puesto permanente en el Consejo de Seguridad suelen presentar un p\u00e9simo historial de apoyo a las prioridades de EEUU.<\/p>\n

Conforme a estas pautas de votaci\u00f3n, ser\u00eda l\u00f3gico pensar que en un Consejo de Seguridad ampliado, las prioridades de la pol\u00edtica exterior de EEUU deber\u00edan hacer frente a una oposici\u00f3n a\u00fan mayor de la actual. El promedio general de la coincidencia de voto con EEUU por parte de todos los miembros de la ONU en 2003 fue del 25,5%, pr\u00f3ximo al promedio de coincidencia de 2002 (31,2%), pero perceptiblemente inferior al 43,0% de 2000, reflejando una tendencia general a la baja desde 1995, cuando la coincidencia de voto fue del 50,6%.<\/p>\n

Sin embargo, en general, en el a\u00f1o 2003 se dio un descenso en la coincidencia de voto con EEUU, incluso entre amigos y aliados. El promedio de los niveles de coincidencia entre los miembros del Grupo de Europa Occidental y Otros Estados (incluyendo a EEUU y Canad\u00e1) fue del 46,1% en 2003, lo que representa un descenso con respecto al 49,9% de 2002, el 54,4% de 2001, el 61,5% de 2000, el 67,1% de 1999, el 65,2% de 1998 y el 70,9% de 1997. Tambi\u00e9n se ha producido una creciente divergencia entre EEUU y la UE, que con un 45,5% se situ\u00f3 por debajo del 49,5% de 2002, el 53,5% de 2001, el 62,5% de 2000, el 68,5% de 1999, el 66,7% de 1998 y el 73,0% de 1997.<\/p>\n

La coincidencia de voto del Grupo de Europa Oriental tambi\u00e9n descendi\u00f3 en 2003, con un promedio del 38,7%, lo que supone un descenso en comparaci\u00f3n con el 43,7% de 2002, el 48,8% de 2001, el 58,0% de 2000, el 61,7% de 1999 y 1998, y el 68,6% de 1997 y 1996. Tras el mete\u00f3rico aumento en la coincidencia de voto con EEUU del \u00faltimo grupo, inmediatamente despu\u00e9s de la disoluci\u00f3n del bloque sovi\u00e9tico, se mantuvo en l\u00ednea con el nivel de coincidencia de los pa\u00edses de Europa Occidental antes de su descenso en los \u00faltimos seis a\u00f1os. La OTAN y los pa\u00edses n\u00f3rdicos tambi\u00e9n disminuyeron su coincidencia de voto con EEUU, continuando la inversi\u00f3n de la tendencia al alza de finales de la d\u00e9cada de los noventa. Los Grupos Africano y Asi\u00e1tico, la Conferencia Isl\u00e1mica, el Movimiento No Alineado, y el Grupo Am\u00e9rica Latina y del Caribe disminuyeron su coincidencia de voto con EEUU.<\/p>\n

Resulta tentador culpar a la pol\u00edtica norteamericana y al unilateralismo de EEUU de muchos de los problemas de la ONU, pero la ret\u00f3rica neoconservadora en contra de la organizaci\u00f3n explota los sentimientos profundamente arraigados en todo el espectro pol\u00edtico norteamericano de que la ONU deber\u00eda ser una organizaci\u00f3n internacional, no un Gobierno supranacional. En t\u00e9rminos generales, muchos estadounidenses consideran poco razonable esperar que un pa\u00eds con la posici\u00f3n dominante que ahora disfruta EEUU se adhiera a los principios multilaterales de la ONU. \u00bfPor qu\u00e9 deber\u00eda permitir una naci\u00f3n que su visi\u00f3n se vea entorpecida por pa\u00edses m\u00e1s peque\u00f1os que no comparten sus valores? El excepcionalismo norteamericano s\u00f3lo hace m\u00e1s dif\u00edcil aceptar el autocontrol que conlleva la toma de decisiones colectiva. Al fin y al cabo, pese a todo lo debatido acerca de la creciente importancia del poder blando, el poder militar sigue siendo la moneda fuerte de la pol\u00edtica internacional.<\/p>\n

\u00bfSignifica ello que EEUU abandonar\u00e1 la ONU? No. Gracias a su poder, EEUU puede elegir entre actuar unilateralmente o multilateralmente. Adem\u00e1s, EEUU seguir\u00e1 actuando multilateralmente cuando ello favorezca sus intereses nacionales, en especial cuando el Consejo de Seguridad act\u00fae como multiplicador de su potencia. No obstante, la estrategia de seguridad nacional de la Administraci\u00f3n Bush es muy clara al respecto: \u201cestaremos preparados para actuar por nuestra cuenta cuando nuestros intereses y responsabilidades as\u00ed lo exijan\u201d. En resumen, la Administraci\u00f3n Bush, \u2013o cualquier otra Administraci\u00f3n estadounidense\u2013 nunca permitir\u00e1 que las instituciones internacionales limiten aquellas acciones que EEUU estime necesarias para su seguridad nacional. En efecto, la mayor\u00eda de los norteamericanos considera que la \u00fanica manera de frenar con eficacia el poder de EEUU es mediante el voto del electorado norteamericano. Adem\u00e1s, reeligieron a George W. Bush por un amplio margen.<\/p>\n

Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n

En esencia, la ONU es un organismo pol\u00edtico, y s\u00f3lo es tan eficaz como sus Estados miembros quieran que sea. Todo el mundo coincide en que la ONU necesita una reforma, pero existen profundos desacuerdos sobre qu\u00e9 clase de reforma se precisa y con qu\u00e9 fin. EEUU desea que el Consejo de Seguridad sea m\u00e1s eficiente, sin embargo, un Consejo de Seguridad ampliado ser\u00e1 todav\u00eda m\u00e1s dif\u00edcil de manejar de lo que ya es. La ONU se cre\u00f3 como instrumento para proyectar el poder de EEUU, pero ahora las nuevas propuestas intentan modificar el papel de la ONU para evitar que su miembro m\u00e1s poderoso utilice la fuerza contra naciones sin escr\u00fapulos que apoyan el terrorismo. Pese a la abundante ret\u00f3rica bienintencionada, la obsesi\u00f3n existente respecto a la soberan\u00eda nacional todav\u00eda disuade a los Gobiernos de hacer que el derecho internacional y la autoridad sean una realidad factible. Las diferencias y realidades pol\u00edticas en torno a ellas resaltan la ausencia de un consenso internacional y explican por qu\u00e9 la lucha por la reforma y por el futuro de la ONU dista mucho de haber llegado a su fin. Por el momento, el Consejo de Seguridad seguir\u00e1 rigi\u00e9ndose por la regla de oro: quien tiene el oro es quien dicta las reglas.<\/p>\n

Soeren Kern, Investigador Principal, Estados Unidos y el Di\u00e1logo Trasatl\u00e1ntico, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estrat\u00e9gicos<\/em><\/p>\n

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